排汙權出讓收入管理暫行辦法10月1日實施

來源:中國環境報 發布日期:2015-08-13

財政部、國家發展改革委、環境保護部近日聯合下發《排汙權出讓收入管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》),規範開展排汙權有償使用和交易試點地區(以下簡稱“試點地區”)的排汙權出讓收入征收、使用和管理。

《辦法》旨在規範排汙權出讓收入管理,建立健全環境資源有償使用製度,發揮市場機製作用促進汙染物減排。

《辦法》明確規定,排汙權出讓收入屬於政府非稅收入,全額上繳地方國庫,納入地方財政預算管理,統籌用於汙染防治。《辦法》將從2015年10月1日起施行。

排汙權交易市場漸具規模

據了解,2007年以來,國務院有關部門已組織天津、河北、內蒙古等11個省(區、市)開展了排汙權有償使用和交易試點,試行企業等排汙單位按規定限額排汙,超標排汙部分向市場購買指標。

從交易額來看,截至2013年底,11個試點地區排汙權有償使用和交易金額累計近40億元。其中有償使用資金、交易金額分別為20億元左右,並由初期的政府儲備出讓為主逐步過渡到企業間自主交易為主。

業內人士認為,市場機製的引入成功改變了排汙企業的支付和收益模式,為環境保護的市場化探索出了一條有效途徑。

從政策方向來看,2014年8月出台的《國務院辦公廳關於進一步推進排汙權有償使用和交易試點工作的指導意見》,正式從中央層麵為排汙權有償使用和交易製度建立確定了時間表,提出到2015年底前,試點地區全麵完成現有排汙單位排汙權的初次核定。到2017年,試點地區排汙權有償使用和交易製度基本建立,試點工作基本完成。

隨著此次《辦法》正式出台,排汙權交易的配套政策開始逐漸完整起來,業界表示,排汙權交易全麵鋪開已進入倒計時。

“通過排汙權交易,企業可以將減排這一行為轉化為資本。以前我們說環境治理是外部成本,企業不願意去做。現在可以把做得好的成果轉化成資本到市場上進行交易。這對做得好的企業來說是一種激勵。”中國人民大學生態金融研究中心副主任、環境學院教授藍虹表示,排汙權製度是通過市場經濟促進環境保護的重要手段之一,值得嚐試、探索和推廣。

“在目前的排汙權交易中,做得相對比較好的就是碳交易。其他的像SO2、COD(化學需氧量)、BOD(生化需氧量)方麵開展得並不如碳交易。”藍虹透露。

“因為排汙權交易有一個總量控製的邊界,要求交易雙方具有類似的交易特性,買賣需求能保持一致。碳交易是基於全球溫室氣體減排的大背景,流動性也比較好。相對來說,像SO2的流動性就比較弱,一般局限在省內。而COD或者BOD則受流域的影響更為顯著。這就意味著上遊企業削減的COD配額可以賣給下遊企業,但是下遊企業削減的COD配額無法賣給上遊企業。”藍虹表示,SO2、COD、BOD的排汙權交易機製要比CO2更為複雜,目前,這方麵的交易機製設計有待完善,開展起來難度更大。

一個好的交易機製應該是怎樣的?

“明確的總量控製邊界、環境質量的同質性、受益者付費原則,這些都必不可少。”藍虹認為。

價格由各省製定,地方環保部門負責征收

在征收繳庫方麵,《辦法》規定試點地區地方人民政府采取定額出讓或通過市場公開出讓(包括拍賣、掛牌、協議等)方式出讓排汙權。對現有排汙單位取得排汙權,采取定額出讓方式。對新建項目排汙權和改建、擴建項目新增排汙權,以及現有排汙單位為達到汙染物排放總量控製要求新增排汙權,通過市場公開出讓方式。

排汙權有效期原則上為5年。有效期滿後,排汙單位需要延續排汙權的,應當按照地方環境保護部門重新核定的排汙權,繼續繳納排汙權使用費。繳納排汙權使用費金額較大、一次性繳納確有困難的排汙單位,可在排汙權有效期內分次繳納,首次繳款不得低於應繳總額的40%。《辦法》同時強調,分次繳納排汙權使用費的具體辦法由試點地區確定。

關於兩種出讓方式,藍虹表示,之所以對既有排汙單位和新增項目排汙權采取不同的分配方式,目的之一在於減少排汙權交易過程中的阻力,以便更好地實施。

“定額出讓和市場公開出讓的不同在於,前者是發放配額,在目前的階段來看是免費的,後者則是通過市場拍賣等方式進行配額交易。當前出讓應該仍是以免費為主,逐步向拍賣等市場方式轉變。定額出讓就排汙權來說是免費的,但仍然要交固定的排汙費,市場出讓是排汙權的獲得需要費用,獲得後還需要繳納排汙費。”藍虹指出。

《辦法》指出,排汙權使用費由地方環境保護部門按照汙染源管理權限負責征收。對現有排汙單位取得排汙權,考慮其承受能力,經試點地區省級人民政府批準,在試點初期可暫免繳納排汙權使用費。通過市場公開出讓方式出讓排汙權的,出讓底價由試點地區省級價格、財政、環境保護部門參照排汙權使用費的征收標準確定。

同時,試點地區應當建立排汙權儲備製度,將儲備排汙權適時投放市場,調控排汙權市場,重點支持戰略性新興產業、重大科技示範等項目建設。儲備排汙權主要來源包括,預留初始排汙權,通過市場交易回購排汙單位的富餘排汙權,政府投入資金進行汙染治理形成的富餘排汙權,排汙單位破產、關停、被取締、遷出本行政區域或不再排放實行總量控製的汙染物等原因,收回其無償取得的排汙權。

專款專用於汙染防治,不得擅自減免更改

在使用管理方麵,《辦法》明確,排汙權出讓收入納入一般公共預算,統籌用於汙染防治。政府回購排汙單位的排汙權、排汙權交易平台建設和運行維護等排汙權有償使用和交易相關工作經費,由地方同級財政預算予以安排。相關資金支付按照財政國庫管理製度有關規定執行。

北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為,《辦法》明確將排汙權出讓收入納入一般公共預算,必須專款專用於汙染防治,有利於防止排汙權出讓收入被挪作他用,從而影響排汙權有償使用和交易製度發揮作用。

“當然,汙染防治隻靠排汙權出讓收入是不夠的,還需要從財政預算安排相關經費。未來環保稅推出後,將與排汙權有償使用和交易製度一起,綜合運用財稅政策和市場機製來推動環境管理。”劉劍文說。

《辦法》明確規定,任何單位和個人若出現擅自減免排汙權出讓收入或者改變排汙權出讓收入征收範圍、對象和標準或不按照規定的預算級次、預算科目將排汙權出讓收入繳入國庫等情形的,將依照國家有關規定追究法律責任。涉嫌犯罪的,依法移送司法機關處理。

記者了解到,目前所謂的排汙權交易主要在汙染企業之間展開。但有專家提出,排汙權交易應該引入更多的相關方。“比如在流域排汙權交易中,購買者不一定是汙染企業,通過流域治理而獲取收益的相關方也可以納入到交易範疇中來。”有關專家表示,引進收益方的首要作用是幫助解決曆史遺留的汙染問題。有的汙染企業已經搬遷,或者難以找到汙染相關方的,交易主體也就處於缺失狀態。

同時,現行排汙權交易更強調控製工業企業等點源汙染,但忽略了麵源汙染。已經有許多地方采用PPP模式治理汙染取得了較好的效果,這些成果如能轉化成資本,到排汙權市場上進行交易,那麽就會增加汙染治理的積極性,增強汙染治理的內生動力。

“現在銀行等金融機構開始探索排汙權抵押貸款,這是一種讓排汙資本化的運作方式。既然大家都意識到了這方麵的問題並開始探索解決,那麽對於排汙權交易製度的創新研究也就更有必要。”藍虹表示。

名詞釋義

《辦法》所稱汙染物,是指國家作為約束性指標進行總量控製的汙染物,以及試點地區選擇對本地區環境質量有突出影響的其他汙染物。

排汙權,是指排汙單位按照國家或者地方規定的汙染物排放標準,以及汙染物排放總量控製要求,經核定允許其在一定期限內排放汙染物的種類和數量。排汙權由試點地區縣級以上地方環境保護主管部門按照汙染源管理權限核定,並以排汙許可證形式予以確認。

排汙權出讓收入,是指政府以有償出讓方式配置排汙權取得的收入,包括采取定額出讓方式出讓排汙權收取的排汙權使用費和通過公開拍賣等方式出讓排汙權取得的收入。

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